Blog (NL) - Efficiënte samenwerking met de overheid 

Page / - laatst gewijzigd door Jan Rhebergen op 2021/05/02 23:32 

Efficiënte samenwerking met de overheid 
laatst gewijzigd door Jan Rhebergen
op 2021/05/02 23:32

Inhoudsopgave

Auteurs: Tjerk Kuipers en Gijs Zwartsenberg

Voor een succesvolle inpassing van kernenergie in de energietransitie, is een efficiënte samenwerking tussen industrie, universiteiten en kennisinstituten, de overheid en de samenleving een absolute voorwaarde voor succes. Als bepaalde ontwikkelingen gewild zijn door overheid en samenleving, stimuleert dat industriële activiteit, innovatie en ontwikkeling. Anderzijds stimuleert inspirerend onderwijs aan universiteiten en hogescholen op dat vakgebied de vorming van een nieuwe lichting ingenieurs en wetenschappers, die hun plek zullen vinden in de industrie, de overheid, en elders in de samenleving, en als ambassadeurs gaan gelden voor nog meer draagvlak. Als die samenwerking goed verloopt, draait dit als een vliegwiel: bijna wrijvingsloos.Wat kernenergie en de toepassingen van straling en radioactiviteit aangaat, zijn er een aantal remblokken op dat vliegwiel aangebracht, die momenteel voorkomen dat het goed kan draaien. In dit artikel bespreken we een paar van die remblokken, en hoe ze van het vliegwiel verwijderd kunnen worden.

Inhoudsopgave:
•	Nederlands toelatingskader is compatibel met efficiënte ingebruikname van innovatieve reactorsystemen
•	Rust in de vergunningverlening
•	Licensing op basis van Module Design Certification
•	Risk Informed & Graded Approach
•	Het niveau van ‘nucleaire kennis’ bij de overheid moet urgent omhoog
•	Voldoende onderzoek op gebied van nucleaire techniek en stralingsbescherming?
•	Voldoende expertise bij de overheid?
•	Rust in het beleid
•	Stralingsbescherming
•	ALARA en Linear No Threshold: recept voor continue verbetering?
•	De Linear No Threshold hypothese
•	Gevolgen voor normen
•	Een niet-toetsbare hypothese als grondslag voor regelgeving
•	Rust in de samenleving –
pak pro-actief de discussie over eindberging op
•	Voetnoten

1 Nederlands toelatingskader is compatibel met efficiënte ingebruikname van innovatieve reactorsystemen
Internationaal en binnen Nederland is dikwijls de zorg geuit of het ‘toelatingskader’, dat wil zeggen de regelgeving én de daarop toezichthoudende instanties, berekend zijn op het toelaten van innovatieve reactorsystemen. Uit ons onderzoek blijkt dat het, zeker in Nederland, niet de regelgeving is die innovatie belemmert. Uit onderzoek van één van de schrijvers van dit artikel, specialist nucleaire veiligheid bij het Ministerie van Defensie, blijkt dat de regelgeving zelfs goed lijkt te voldoen aan de basale eisen van flexibiliteit en doelmatigheid.1
Wel zijn er enkele risicofactoren in het toelatingsproces zelf. Daarbij gaat het met name om het tekort aan capaciteit en praktijkervaring bij zowel de betrokken overheidsdepartementen als de toezichthouder, de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Straling (ANVS). Deze tekorten kunnen leiden tot vertragingen en/of voor substantiële kostenverhogingen, zonder dat de veiligheid van de systemen daarmee is gediend. Nodeloos trage processen zijn daarbij niet bevorderlijk voor het maatschappelijk draagvlak voor dergelijke belangrijke ontwikkelingen.
Hieronder doen we enkele aanbevelingen. De opvolging daarvan kan sterk bijdragen aan een toelatingsproces dat voldoet aan de internationale veiligheidsvereisten die worden gesteld aan installaties voor nucleaire vermogensopwekking, en dat tevens efficiënt en vlot verloopt.
1.1 Rust in de vergunningverlening
Overnemen van reactorontwerpen uit andere landen.
Een reactorsysteem zal gewoonlijk eerst worden toegelaten in het land van herkomst. Daarbij gaat het in alle relevante gevallen om landen die zijn aangesloten bij de IAEA, de organisatie die internationaal toeziet op nucleaire veiligheid. Als een reactorsysteem in het land van herkomst alle internationaal afgestemde stadia van toelating met succes doorlopen heeft, biedt dat andere landen een veilige basis voor de toelating van het betreffende systeem. Waarbij het in de praktijk goed werkt als de toezichthouder van het ontvangende land ‘meeloopt’ met de toelatingsprocedure, of zich laat voorlichten door de toezichthouder van het land van herkomst.
Een onwenselijke situatie ontstaat als het ontvangende land aanvullende of anderszins afwijkende eisen gaat stellen, aan de reeds strenge internationale eisen aan reactorsystemen. Niet alleen leidt dat tot nodeloze significante kostenverhogingen, ook worden dergelijke wijzigingen vaak ingezet in juridische procedures waarmee opponenten de suggestie willen wekken dat een systeem niet aan de veiligheidseisen voldoet.
Geen significante wijzigingen aan het toegelaten reactorontwerp, tenzij aantoonbaar noodzakelijk.
 Bovenstaande overweging leidt tot de conclusie dat significante wijzigingen in het ontwerp zoveel mogelijk vermeden dienen te worden. Met uitzondering uiteraard van situaties waarin deze noodzakelijk zijn, bijvoorbeeld als deze samenhangen met het beschikbare koelwater of indien er sprake is van bijvoorbeeld het ‘retrofitten’ naar specifieke locatie.
Geen tussentijdse wijzigingen tussen definitief reactorontwerp en opstarten van de faciliteit.
 In het verleden zijn er situaties geweest waarbij de overheid van het ontvangende land tussentijds wijzigingen eiste in het ontwerp van de in aanbouw zijnde reactorsystemen. Dit is uiteraard funest voor de hantering van de kosten van het projectis destructief voor het vertrouwen dat de opdrachtgever heeft in de overheid. Eveneens voor het vertrouwen dat de opdrachtgever heeft in de overheid die zo handelt.
1.2 Licensing op basis van Module Design Certification
Module Design Certification (MDC) is de certificering van het detailontwerp van de SMR-reactormodule, inclusief de primaire veiligheidssystemen, waarbij deze certificering bij voorkeur overdraagbaar is naar andere landen. Bij een afgestemd en gelijkwaardig toelatingskader kan een internationale certificering een enorme facilitator zijn voor de internationale acceptatie van Small Modular Reactors (SMR's). Het is een kosteneffectieve benadering waarbij het proces van de reactorcertificering wordt gescheiden van die van de locatiegoedkeuring.
Nederland kan dit in de praktijk brengen door de deskundigheid van de ANVS internationaal aan te bieden aan de IAEA. De IAEA kan dit faciliteren en de ANVS kan deelnemen aan reactorvalidatieprocessen. Op deze wijze kan de kennis meegenomen worden naar Nederland. De kennis van het licensing-proces kan dan in nationale wetgeving worden opnemen. Met als doel het implementeren van de acceptatie van buitenlandse of internationaal overeengekomen (IAEA) codes en normen van reactorontwerpen en het bijbehorende reactorontwerp-certificeringssysteem in de Kernenergiewet of in het Bbs.2 De Nederlandse Kernenergiewet (of VOBK3) kan door de politiek worden voorbereid op acceptatie van Module Design Certificaten.
1.3 Risk Informed & Graded Approach
In de Nederlandse Kernenergiewet staat (VOBK, pag. 15): “Het meenemen van de randvoorwaarden voor vermogensreactoren is dus een logische stap die samengaat met het opstellen van randvoorwaarden voor onderzoeksreactoren. De randvoorwaarden voor onderzoeksreactoren mogen echter gradueel toegepast worden indien kan worden aangetoond dat ze een kleiner potentieel risico voor de omgeving hebben. Een graduele&nbsp;aanpak (‘grading’) houdt in het naar evenredigheid van toepassing zijn van bepaalde randvoorwaarden afhankelijk van het potentieel risico voor de omgeving. Voor grote onderzoeksreactoren (enkele tientallen megawatts thermisch) kan uit de graduele aanpak naar voren komen dat de randvoorwaarden gesteld aan de vermogensreactoren overeenkomstig van toepassing zijn. Het is daarnaast ook mogelijk dat voor een bepaalde onderzoeksreactor een aantal randvoorwaarden niet van toepassing zijn omdat de onderzoeksreactor bijvoorbeeld geen drukhoudend koelsysteem heeft. In annex 6 van de DSR wordt uitgelegd hoe de graduele aanpak moet worden toegepast op onderzoeksreactoren.”
Het bovenstaande citaat laat zien dat de Nederlandse Kernenergiewet al voorziet in wat in de internationale discussie over het toelatingskader van innovatieve reactorsystemen een ‘graduele aanpak’ wordt genoemd. Deze aanpak houdt kortgezegd in dat randvoorwaarden voor de toelating, gradueel worden toegepast op basis van het potentiële risico voor de omgeving. Dit is voor SMR’s een belangrijk gegeven, omdat bij het ontwerp van SMR’s juist sterk is ingezet op het reduceren van dat potentiële risico. Weliswaar worden in de passage vooral onderzoeksreactoren genoemd, maar de logica van de benadering geldt evengoed voor SMR’s.
Een aanbeveling zou zin om een annex toe te voegen aan de Kernenergiewet die beschrijft hoe de graduale aanpak moet worden toegepast op alle aspecten van SMRs, andere laag-vermogenreactoren, ‘nuclear barges’, en dergelijke. Een andere mogelijkheid is om een meer algemene annex op te nemen onafhankelijk van het reactorontwerp. Waarschijnlijk kan de vergunningaanvrager ook met een goed voorstel komen hoe de graded approach kan worden geïmplementeerd. Maar revisie die de Kernenergiewet minder specifiek maakt, is een meer structurele verbetering.
Eén van de zaken waar het om gaat in de graduele aanpak, is het stellen van kaders op basis van de zogenoemde ‘Design Based Threats’, ofwel de dreigingen die samenhangen met het betreffende ontwerp.4 De brede en zware scenario’s die samenhangen met zeer grote vermogensreactoren zijn mogelijk niet allemaal van toepassing op SMR's. Daarom kan waarschijnlijk worden afgezien van sommige dreigingsscenario's. Een aanbeveling zou kunnen zijn om hier de graduele benadering toe te passen, aangezien sommige scenario's overkill zijn voor bepaalde SMR-reactorontwerpen.
Al in 2010 is door de Cordell Group een aanpak voorgesteld die is gericht op het beperken van de reikwijdte van het certificeringsproces. Daarbij gaat het om het scheiden van de locatiespecifieke goedkeuringen en de operationele vereisten. Daaruit ontstaat een haalbare vermindering van de bestaande verschillen tussen de licentiepraktijken van landen.5 Vergelijkbaar zijn de aanbevelingen van Söderholm.6 Implementatie van deze voorstellen zou het proces van een vergunningaanvraag efficiënter kunnen doen verlopen, waardoor deze minder tijd in beslag neemt en het politieke risico tijdens de latere fasen van een project verminderen. Ook kan feedback van belanghebbenden van diverse groepen in overweging genomen worden bij herzieningen van het nucleaire regelgevingskader. Het implementeren van genoemde aanbevelingen kan leiden tot een graduele aanpak van nucleaire veiligheid en beveiliging, aanvaarding van de certificaten die zijn afgegeven voor modules (MDC's) en een politieke beslissing over nucleair beleid vastgelegd in een regeringsbesluit. Aldus kan brede publieke betrokkenheid zeker worden gesteld, evenals de zorg voor brede ondersteuning vóórafgaand aan het toelatingsproces (Decision in Principle).
De verplichte internationale raadpleging voor een Milieu Effect Rapport (MER) van een SMR zou, onder de verdragen van AARHUS en ESPOO, mogelijk niet nodig zijn, aangezien de grensoverschrijdende effecten van een ongeval met een SMR afwezig zijn. Het moet nog nader worden onderzocht of daarmee de graduele aanpak ook van toepassing kan zijn op de MER.
2 Het niveau van ‘nucleaire kennis’ bij de overheid moet urgent omhoog
De laatste tien jaar hebben de stralings-onderwijsinstituten, de Nederlandse Vereniging voor Stralingsbescherming (NVS), het Reactorinstituut in Delft (RID), de Gezondheidsraad, de ANVS en het RIVM geluiden laten horen dat het slecht gesteld is met het stralingsonderwijs en -onderzoek. Onlangs nog schreef de adviesraad voor wetenschap, technologie en innovatie (AWTI) een brandbrief.7 De vraag is of deze boodschap voldoende doordringt tot beleidsmakers. Zo zijn er binnen EZK in 2020 nog pogingen gedaan om de subsidie aan ‘Petten’ voor onderzoek naar nucleaire techniek en stralingsbescherming te halveren.
In 2020 is een rapport uitgebracht in opdracht van de ANVS, opgesteld door een commissie waarin André van der Zande (oud-DG RIVM), Carolien Leijen (voorzitter van de NVS, de beroepsvereniging van stralingsbeschermingsexperts) en Bert Wolterbeek (directeur Reactorinstituut Delft) zitting hadden. Deze commissie constateert dat de kennis in Nederland op het gebied van nucleaire techniek en veiligheid, en die van stralingsbescherming, tot een kritiek punt is geërodeerd. Oorzaken zijn geslonken budgetten, opgeheven vakgroepen en het met pensioen gaan of naar het buitenland vertrekken van zeer kundige mensen.
Alleen al om het huidige peil te handhaven is een impuls van vele miljoenen nodig.
2.1 Voldoende onderzoek op gebied van nucleaire techniek en stralingsbescherming?
Veel mensen denken dat als Nederland geen kernenergie zou hebben, er geen expertise over nucleaire techniek en stralingsbescherming meer nodig zou zijn. Niets is minder waar. Tal van sectoren hebben te maken met straling en radioactiviteit. Denk aan de toepassing van radioactieve stoffen in ziekenhuizen (voor diagnose en therapie) en de industrie (beoordelen van laswerk, meten van asfaltdikte in de wegenbouw). Daarnaast speelt de aanwezigheid van dergelijke materialen een rol in woningen (natuurlijke radioactiviteit in bouwmaterialen en in de bodem), het veilig bedrijven van mijnbouw, geothermie, de gips-/cement-/fosfaatindustrie en andere toepassingen.
Onderzoeksreactoren leveren dankzij de unieke eigenschappen van neutronen een bijdrage aan allerlei wetenschapsgebieden. Naast de productie van radioactieve medicijnen, leveren zij een belangrijke bijdrage in het onderzoek naar de (kristal)structuur van materialen, evenals aan het kunsthistorisch onderzoek naar oude schilderijen en antiquiteiten.8
Een goede kennisinfrastructuur en bijbehorende faciliteiten m.b.t. nucleaire techniek en stralingsbescherming heb je als moderne samenleving dus altijd nodig. Bovendien betekent het dat je als land de optie van kernenergie openhoudt omdat er een kern van specialisten blijft bestaan op dat gebied.
2.2 Voldoende expertise bij de overheid?
Bijna elk ministerie of inspectieorgaan heeft wel iets te maken met het vakgebied van stralingsbescherming/nucleaire veiligheid en techniek. Toch lijkt de overheid niet heel bezorgd over het feit dat de kennis en het onderzoek over deze onderwerpen erodeert. Dat heeft een tweetal hoofdoorzaken:
 1.	Het feit dat het op de meeste ministeries een “klein” onderwerp is, waar hooguit twee beleidsambtenaren zich in deeltijd mee bezighouden. Vaak moeten zij ook een groot palet aan andere onderwerpen bestrijken.
 2.	Het feit dat de kennis erodeert op de vakdepartementen, vaak tot op het niveau dat zij moeite hebben met het formuleren van de goede vragen aan de kennisinstituten.9
Voor de stralingsbescherming, nucleaire veiligheid en technologie spelen de volgende departementen en inspecties een relatief bescheiden rol:
•	Staatstoezicht op de Mijnen (SodM): Inspecteren op mijnbouw waarbij radioactieve stoffen een rol spelen, zoals olie- en gaswinning en (diepere) geothermie.
•	Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OC&W): het stimuleren van onderzoek en vormgeven van de Nationale WetenschapsAgenda (NWA). Nucleaire techniek en veiligheid noch stralingsbescherming, zijn ooit een thema geweest bij dit departement.
•	V&J/NCTV/AIVD/MIVD: Nationale veiligheid, inclusief radiologisch en nucleair terrorisme.
•	Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK): Het bouwbesluit, met daar inbegrepen regelgeving over de stralingsniveaus die bouwmaterialen mogen afgeven.
•	Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuZa): Het bijhouden van de internationale verplichtingen van Nederland, waaronder het Euratom en OSPAR verdrag, en verdragen in het kader van kernwapentesten (CTBTO), massavernietigingswapens (VN Veiligheidsraad resolutie 1540), En GICNT (Global Initiative to Combat Nuclear Terrorism).
Voor kernenergie, onderzoeksreactoren en het onderzoek daaromtrent zijn de volgende departementen van belang:
•	Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK): stimuleren van een goed economisch klimaat voor de energiesector, stimuleren van onderzoek en innovatie.
•	Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W): het beleid op gebied van milieu (afvalbeleid) en de risico’s voor het publiek, onderhouden van de Kernenergiewet en bijbehorende regelingen en verordeningen.
•	Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS): onderzoek naar radioactieve medicijnen en de reactoren die deze produceren.
•	Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW): het stellen van regels voor werknemers.
•	Ministerie van Defensie: aanjagen van ontwikkeling binnen kernenergie vanuit hun eigen hoofdtaken en behoeftestelling.
•	Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS): het uitgeven van vergunningen en het handhaven van wet- en regelgeving.
3 Rust in het beleid
In de nucleaire sector spelen twee zaken een grote rol: stralingsbescherming en continue verbetering. Daaronder ligt een derde principe: LNT, hetgeen staat voor Linear No Threshold. Hieronder zetten we kort uiteen hoe deze zaken samenhangen en inwerken op de nucleaire industrie.
3.1 Stralingsbescherming
De stralingsbescherming steunt op de volgende principes: Rechtvaardiging, Optimalisatie en Dosislimieten.10
Rechtvaardiging gaat over de vraag of je überhaupt straling (ethisch gezien) kunt toepassen in de samenleving. Onze regelgeving is daar duidelijk over: het opwekken van energie door kernsplijting is gerechtvaardigd.
Vervolgens is het wel zaak om de blootstelling aan straling te optimaliseren. Het woord ALARA (As Low As Resonably Achievable) wordt vaak gebruikt in dit verband. Daarbij moeten socio-economische factoren worden meegewogen. Door veel mensen wordt ALARA verward met “zo laag mogelijk”, maar juist door het meewegen van socio-economische factoren ontstaat er een optimaal blootstellingsniveau, waar beneden het nog verder verlagen van de blootstelling niet meer zinvol, ook niet wenselijk is en zelfs schadelijk kan zijn.
De dosislimieten zijn er om bevolking (1 mSv per jaar) en werknemers (20 mSv per jaar) te beschermen tegen een hoge stralingsdosis veroorzaakt door vergunde activiteiten. Deze waarden zijn internationaal vastgesteld. Een overschrijding van die limieten staat gelijk aan een wetsovertreding.
3.2 ALARA en Linear No Threshold: recept voor continue verbetering?
In de nucleaire industrie staat ook het principe van de continue verbetering hoog in het vaandel. Het concept in de huidige vorm (Plan-Do-Check-Act of PDCA) is in de jaren ‘50 van de vorige eeuw door Deming ontwikkeld en heeft bijgedragen aan het succes van de Japanse naoorlogse industrie.11 Dit denken is ook door de nucleaire industrie geadopteerd, maar dan op het gebied van betrouwbaarheid en veiligheid.
Waar ALARA door veel mensen ten onrechte wordt gezien als een “race naar de nul millisievert”, wordt continue verbetering ten onrechte gezien als “race naar de top”. De PDCA-cyclus toegepast op bedrijfsvoering (efficiëncy in de productie) heeft een natuurlijke “rem”: de kosten voor de efficiëntieslag moeten opwegen tegen de meeropbrengsten. Maar veiligheid kan altijd beter en is “ontbetaalbaar” in de ogen van veel mensen, waardoor men uit het oog verliest dat wat “veilig” is, ook aan socio-economische factoren gebonden is. Ook aan veiligheid zou een optimaliseringsprincipe ten grondslag moeten liggen, dat wel eens SAHARA (Safety As High As Reasonably Achievable) genoemd wordt.
3.3 De Linear No Threshold hypothese
De Linear-No-Threshold hypothese stelt dat straling een kans op kanker geeft, en dat die kans lineair toeneemt met de dosis: dubbel zo veel dosis, dubbel zo veel kans. In het bijzonder bestaat er, zo stelt LNT, dat er geen drempelwaarde is waaronder de kans nul wordt. Zelfs de miniemste hoeveelheid straling zou in principe dan nog tot de dood kunnen leiden, wat statistisch gezien vrijwel onmogelijk is.
Volgens ICRP12 is LNT een conservatief model dat kan worden gebruikt voor vergelijkingen van twee verschillende manieren van aanpak van een bepaalde werkzaamheid met ioniserende straling. De manier waarbij (volgens LNT) de kleinste hoeveelheid dosis wordt ontvangen geniet dan de voorkeur.
Voor het lineaire gedrag is er bewijs te vinden in het hoge dosisgebied (100-1000 millisievert). Maar onder de 100 millisievert kan de wetenschap geen uitsluitsel geven. Merk op dat de dosislimiet voor de bevolking (1 millisievert per jaar) een factor 100 onder de grens ligt, waarover de wetenschap uitspraken kan doen. En dat het stralingsniveau van 1 millisievert vergelijkbaar is met het natuurlijke stralingsniveau dat iedere mens op aarde ontvangt.
3.4 Gevolgen voor normen
Bovenstaande oorzaken hebben er in de praktijk toe geleid dat verhoudingen in de veiligheidseisen zijn zoekgeraakt. Er wordt vaak niet geoptimaliseerd, maar gestreefd naar de hoogste graad van veiligheid en laagste stralingsdosis (immers LNT), waarbij socio-economische factoren een te kleine rol krijgen in het geheel.
Daarnaast is er een bredere trend in onze samenleving: die van het in toenemende mate afwijzen van elk risico (zie bv. actuele zaken als de discussie rondom PFAS en die rondom Tata Steel), in plaats van het zoeken naar een compromis tussen voordelen voor de economie en samenleving, en mogelijke nadelen voor de omwonenden.
In het geval van kernenergie speelt daarbij dat het door het publiek gepercipieerde gevaar veel groter is dan het door experts getaxeerde gevaar, waardoor de politiek geneigd zal zijn om eisen eerder op het niveau behorend bij de emotie van de bevolking te leggen dan op het niveau behorend bij de ratio van de deskundigen.
Ten slotte: het afleiden van normen gaat in een aantal denkstappen, waarbij ook modellen worden gebruikt. De onzekerheden in die modellen en in die overige denkstappen worden conservatief geschat. Dat leidt over alle denkstappen bezien, tot “stapeling van conservatismen” waardoor het uiteindelijke antwoord (de norm), “veiligheidshalve” zeer veel strenger wordt dan nodig om een gewenst niveau van bescherming te bereiken.
Ook bij dat gewenste niveau van bescherming zelf kunnen vraagtekens gezet worden. Bieden de (veiligheids)eisen die aan toepassingen van straling en kernenergie gesteld worden hetzelfde niveau van bescherming aan de bevolking als er van andere takken van industrie wordt vereist?
Met andere woorden: zijn de gestelde normen voor kernenergie in verhouding tot de daadwerkelijke risico’s?
3.5 Een niet-toetsbare hypothese als grondslag voor regelgeving
De Linear No Threshold hypothese heeft de afgelopen decennia tot verhitte debatten onder stralings-experts geleid. Internationaal is het hanteren van de hypothese stevig verankerd in de rol van de International Committee on Radiation Protection (ICRP). Tegenstanders van de regel, zoals de Britse Wade Allison, menen dat de ICRP de talrijke aanwijzingen dat LNT niet overeenstemt met wetenschappelijke inzichten van de afgelopen decennia in bijvoorbeeld de moleculaire biologie, negeert.13 Over LNT wordt continu discussie gevoerd. Zo verzuchtte Geraldine Thomas, onderzoeker van UNSCEAR (Verenigde Naties) naar aanleiding van een vraag over LNT: ‘vermijd alstublieft theorieën die niet te testen zijn’.
Nu wordt het toepassen van LNT en ALARA binnen de nucleaire sector, en binnen het vakgebied van stralingsbescherming, over het algemeen niet als problematisch gezien.14 Men is er aan gewend onder deze strenge norm te werken, en velen zien deze als ‘conservatief’, ofwel: het is plezierig dat deze normstelling een flinke veiligheidsmarge inbouwt.
De ongewenste effecten van deze normstelling doen zich dan ook niet binnen deze gemeenschappen voor, maar treden bijvoorbeeld naar voren in uitzonderingssituaties, zoals bij het ongeluk in Fukushima. In een artikel over ‘Medische en biologische gevolgen van kernrampen’ in het Nederlands Tijdschrift voor Geneeskunde beschrijven Stalpers, Franken en Van Dullemen de gevolgen van deze gebeurtenis.15 Na een uitvoerige en gedetailleerde uiteenzetting over de (geringe) effecten van blootstelling aan lage doses straling, en een beschouwing over de veel geringere effecten voor het publiek en de natuur als gevolg van straling die de ramp bij Tsjernobyl had, beschrijven de auteurs de veel grotere schade die ontstond door sociale en psychologische effecten van het ongeluk. Na het ongeluk ‘…werden vele werkers en omwonenden gemeden als melaatsen. Geen van de werkers die genazen van acute stralingsziekte vond ooit nog werk. Depressies, angstsyndromen, abortus provocatus, echtscheiding, lichamelijke verwaarlozing, alcoholisme en levercirrose, rookverslaving en sterfte aan hart- en vaatziekten kwamen verhoogd voor, zonder directe samenhang met de hoogte van de blootstelling aan straling.’
Na het ongeluk bij Fukushima waren de gevolgen vergelijkbaar. In haar rapportages over de gevolgen van het ongeluk stelt de wetenschappelijke VN-commissie die het ongeluk bij Fukushima onderzoekt dat dit niet tot stralingsdoden heeft geleid, en dat ze deze ook niet verwacht. 16 Het aantal doden dat voortvloeide uit de grootschalige evacuatie stond blijkens de officiële cijfers van de Japanse overheid na enkele weken al op honderden, enkele jaren later waren dat er, als gevolg van effecten die vergelijkbaar waren met die hierboven beschreven voor Tsjernobyl, enkele duizenden.
Uiteraard is niet het ICRP verantwoordelijk voor deze ongewenste neveneffecten. Er gaat van de LNT-regel echter wel een sterke suggestie uit van gevaarzetting door lage doses straling. Verschillende anti-nucleaire organisaties misbruiken de regel als een ‘sterfgevallen-calculator’. De auteurs van het hierboven aangehaalde artikel laten zien hoe dat werkt. Als 100 mensen worden blootgesteld aan een (hoge) dosis van 1000 millisievert is statistisch vastgesteld dat 5 mensen meer aan kanker komen te overlijden dan de gemiddeld 30 die je in een willekeurige groep van 100 zou verwachten – over hun hele leven gerekend. De LNT-regel stelt dat wanneer er 100.000 mensen aan een (lage) dosis van 1 millisievert worden blootgesteld, er óók 5 extra komen te overlijden, maar nu ten opzichte van de gemiddeld 30.000 die je in een willekeurige groep van 100.000 zou verwachten. Dat zijn er dan uiteraard 5 te veel, maar het probleem is dat een dergelijk effect niet meer valt vast te stellen. Anti-nucleaire organisaties passen de LNT-regel toe op zeer grote groepen mensen, en komen zo tot grote aantallen veronderstelde slachtoffers van bijvoorbeeld ‘Fukushima’. De ICRP stelt overigens expliciet dat dergelijke rekenwerk een oneigenlijke toepassing van de LNT-hypothese is.
Dat straling in lage doses niet zonder meer in een hogere sterftekans mag worden omgerekend, wisten we eigenlijk al wel, doordat er op de wereld een grote variatie bestaat in de natuurlijke achtergrondstraling, zonder dat dit leidt tot een evenredige variatie in de incidentie van kanker. Het artikel van Stalpers en zijn collega’s noemt de voorbeelden van de omgeving van Denver (Colorado) en het Centraal Massief in Frankrijk waar de straling oploopt tot 3,5 millisievert per jaar – ruim het drievoudige van waar de Nederlander gemiddeld per jaar aan blootstaat. Aan het strand bij Rio de Janeiro loopt dit op tot 6 millisievert, in de provincie Minas Gerais (Brazilië) tot 20 millisievert en lokaal zelfs 120. In geen van deze gebieden is het risico op kanker aantoonbaar verhoogd.
Veel stralingsdeskundigen stellen dan ook dat LNT beter vervangen zou kunnen worden door een ander uitgangspunt voor stralingsbescherming. Genoemde auteurs pleiten in hun artikel voor om uit te gaan van het zogenoemde LQ-, ofwel het lineair kwadratische model. Dit model heeft niet de gezondheidsstatistiek als basis maar de (medisch-biologische) waarneming dat DNA-schade na een lage dosis bestraling door de cel kan worden hersteld, maar foutloos DNA-herstel afneemt na hogere stralingsdoses.
Ook op andere gebieden leidt LNT tot consequenties die impact hebben op andere aspecten van het maatschappelijk leven. Zo wordt de mijnbouw naar bepaalde grondstoffen bemoeilijkt door de zeer strenge richtlijnen ten gevolge van LNT. Zo is bekend dat de mijnbouw naar bepaalde zeldzame aardmetalen (een groep stoffen die een belangrijke rol speelt in moderne elektronica en bij de winning van hernieuwbare energie) mijnafval oplevert dat de norm voor radioactief afval overschrijdt, waardoor het als radioactief afval moet worden opgeslagen. Dit vormt een kostbaar risico voor mijnbouwbedrijven. Het door de Europese unie uitgevoerde onderzoek Eurare suggereert dat dit een belangrijke rol speelt bij het grotendeels ontbreken van deze mijnbouw in de Westerse wereld.17 Ook bij de ontwikkeling van geothermie, speelt mogelijk de te strenge stralingsnormering een belemmerende rol.18 aarbij aardwarmte wordt benut door het maken van diepe gaten in de benut aardwarmte door het maken van diepe gaten in de aardbodem waarbij koud water wordt opgewarmd en warm water opgepompt wordt. De opgeloste radionucliden19 uit de dieperliggende aardkorst worden dan meegenomen in het opgepompte warme water en zorgen voor radioactieve afzettingen (scaling en sludge) in pompen, filters en leidingen.
De discussie heeft tot nu toe geen beter, werkbaarder model opgeleverd waarmee alle partijen uit de voeten kunnen. Op korte termijn levert het ter discussie stellen van LNT waarschijnlijk niet een dermate groot voordeel op dat hierin nu veel energie moet worden gestoken. Het is echter wel van belang om deze vraag te stellen, zeker nu het erop lijkt dat kernenergie in de toekomst een steeds grotere rol gaat spelen – en de samenleving tot een nieuwe verhouding zal moeten komen tot een onderwerp dat bij een deel van de bevolking vaak tot onrust heeft geleid.
4 Rust in de samenleving –
pak pro-actief de discussie over eindberging op
Een laatste aanbeveling is om, zodra het maatschappelijke gesprek over kernenergie serieus wordt, tevens het gesprek aan te gaan over nut en noodzaak van het realiseren van een eindberging voor langdurig radioactief afval. Een dergelijk gesprek wordt al voorbereid door het Rathenau Instituut, dat een rapport in voorbereiding heeft waarop één van de auteurs van deze notitie feedback heeft gegeven.
De COVRA (Centrale Opslag voor Radioactief Afval) beschikt over een vergunning waarmee zij tot het einde van deze eeuw het geproduceerde langlevende afval bovengronds mag opslaan in de versterkte faciliteit die zij daartoe in Borssele heeft gebouwd. Technisch is daar niets mis mee: het afval ligt daar veilig en een belangrijk technisch voordeel van bovengrondse opslag is dat de warmteproductie van het afval voldoende kan afnemen om het geschikt te maken voor eindberging. Maar er zit ook een sociaal cultureel aspect aan deze keuze: een dergelijke termijn kan de indruk wekken dat zaken op de lange termijn worden geschoven.
Eén van de auteurs heeft in een commentaar op het Rathenau-conceptrapport steun uitgesproken voor het starten van het besluitvormingsproces over een eindberging. Immers: het afval is er ook nu al en ervaringen uit de landen om ons heen maken duidelijk dat deze besluitvorming complex is en veel tijd vergt.
In grote lijnen zien wij hier twee mogelijke routes die in de discussie naar voren zouden kunnen worden gebracht.
1. Nederland houdt op met kernenergie. In dat geval zou deelname aan een Belgische eindberging de logische keuze zijn. Het zou wellicht zelfs mogelijk zijn dit te doen zonder verdragen aan te passen door een grens-locatie te kiezen en een Nederlandse gang te laten aansluiten op een Belgische berging.
2. Nederland gaat door met kernenergie, mogelijk in de vorm van generatie-4-reactoren. Als Nederland deze keuze maakt, heeft het zin om een gesprek aan te gaan over de voor- en nadelen van een eigen Nederlandse eindberging. Een dergelijk gesprek, waarin internationaal gedeelde wetenschappelijke inzichten een plaats hebben naast de sociaal-culturele aspecten die eveneens aandacht verdienen, kan een belangrijke opmaat vormen voor de in de in eerdere paragrafen gewenste, gerevitaliseerde kennis-ecologie.
Over de auteur
Tjerk Kuipers is senior adviseur stralingsbescherming bij het Ministerie van Defensie en nucleair veiligheidsdeskundige. Gijs Zwartsenberg is secretaris van Stichting e-Lise en voorzitter van de Stichting Thorium MSR. Dit artikel is mede tot stand gekomen met de hulp van deskundigen uit het werkveld.

5 Voetnoten
1 Tjerk P. Kuipers, Developing nuclear security related legislative guarantees in licensing mobile Small Modular Reactors (Master thesis, University of Applied Sciences Brandenburg, augustus 2020) https://opus4.kobv.de/opus4-fhbrb/frontdoor/deliver/index/docId/2662/file/MiNS_Master_Thesis_KUIPERS_pub.pdf
2 Het Besluit basisveiligheidsnormen stralingsbescherming (Bbs) is een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB), die een verdere invulling geeft van de Kernenergiewet (2018), zie https://wetten.overheid.nl/BWBR0040179/2018-07-01.
3 Veilig Ontwerp en het veilig Bedrijven van Kernreactoren, zie bv Ambtshalve wijzigingsvergunning ogv de Kernenergiewet verleend aan NV Elektriciteits-Produktiemaatschappij Zuid-Nederland t.
4 DBT: Design Basis Threat, zie bv. Design Basis Threat (DBT) | IAEA.
5  CORDEL Group. (2010). International Standardization of Nuclear Reactor Designs. London, UK: World Nuclear Association.
6  Söderholm, K. (2013). Licensing Model Development for Small Modular Reactors (SMRs) - Focusing on the Finnish Regulatory Framework. PhD Dissertation.
7  Advies: Rijk aan kennis - Naar een herwaardering van kennis en expertise in beleid en politiek
8  Straling bij kunsthistorisch onderzoek
9 Kennis en beleid verbinden - praktijkboek voor beleidsmakers, Wim Derksen, Boom Lemma uitgevers, 2014, EAN 9789462360235. Zie voor een boekbspreking hiervan bv. http://www.beleidsonderzoekonline.nl/tijdschrift/bso/2012/09/BELEIDSONDERZOEK-D-12-00015.pdf.
10 The 2007 Recommendations of the International Commission on Radiological Protecten, ICRP publicatie 103 (2007), zie ICRP Publication 103.
11 Zie PDCA.
12 The 2007 Recommendations of the International Commission on Radiological Protecten, ICRP publicatie 103 (2007), zie ICRP Publication 103.
13  Wade Allison, emeritus professor stralingsfysica aan de Universiteit van Oxford, schreef hierover enkele boeken, waaronder ‘Radiation and Reason’ en ‘Nuclear is for Life’.
14 Een gedachtenexperiment: stel dat we de LNT gaan aanpassen en een persoonsdosislimiet gaan hanteren van maximaal 100 mSv per jaar voor bevolking en personeel, de T(hreshold)-theorie. Wat zou dan de winst     [TK4] zijn die we daarmee behalen? Het VOBK past reeds ALARA toe en in dit geval dan enkel gedeeltelijk, met een minimumdosis van 100 mSv per jaar. Onder deze limiet zijn maatregelen dan niet meer noodzakelijk, zoals schuilen (interventiewaarde 10 mSv) bij een off-site incident, er kunnen kleinere zones rondom een kerncentrale gepland worden en alleen de heel zeldzame gebeurtenissen (lage gebeurtenisfrequenties à la F < 10    -4) moeten nog enigszins worden voorkomen.
15 Medische en biologische gevolgen van kernrampen’, Nederlands Tijdschrift voor Geneeskunde, 2012-156:A4394 - Academisch Medisch Centrum, afdeling Radiotherapie, Amsterdam; Dr. L.J.A. Stalpers, radiotherapeut-oncoloog; dr. N.A.P. Franken, radiobioloog, Leids Universitair Medisch Centrum afd. Veiligheid, Gezondheid en Milieu; Drs. S. van Dullemen, docent stralingsbescherming.
16 United Nations Scientific Committee on the Effects of Atomic Radiation (UNSCEAR), rapport over gezondheidseffecten van ‘Fukushima’: https://www.unscear.org/unscear/en/fukushima.html
17  Eurare: EuRare Project | Home.
18  Masterplan Aardwarmte in Nederland (Microsoft Word - 20180529 Masterplan Aardwarmte in Nederland v11.docx (ebn.nl))Microsoft Word - 20180529 Masterplan Aardwarmte in Nederland v11.docx (ebn.nl) worden
19 Naturally Occurring Radioactive Material (NORM)
Geplaatst door Jan Rhebergen  · Permalink